走出败选，爬进地堡：未来两年，特朗普移民政策或迎来最后的疯狂

二次大战的最后几天，希特勒退入柏林地堡，向一众将领“调动”着早已被歼灭不存在的部队；而积累几十年经验的上将元帅们，生怕遭遇和隆美尔将军一样被“赐死”的命运，没有一人敢反驳，只能一边配合附和着元首表演，一边安静等待自己被盟军俘虏审判的一天。

纳粹德国高层1945年才进入实体的地堡，但早在1941年莫斯科战役失败后，希特勒已进入心态上的“地堡”：他并不信任军队高层，将国防军司令和陆军司令解职；他拒绝接受一场场战役的失败，拒绝到前线视察和发表公开演讲；他的安全感极为薄弱，就连最忠诚的副手戈林也被无理由解除了职务。

而特朗普和他的幕僚们，如今很可能就藏在这样的地堡之中。

他们预测能赢230个席位简直太可笑了。根本不可能。我认为我们能保住多数席位，但优势可能很小。这就是选区划分的现实。

—— 众议院议长约翰逊选前两周的10月23日接受Punchbowl News访问时的发言

和约翰逊的期盼不同，刚刚过去的美国中期选举掀起了自罗斯福新政后，规模最大的蓝潮。民主党以领先14.1个百分点的票差，创下1974年以来最大差距的普选票胜利；包括得克萨斯、堪萨斯在内9个参议院席次易手；全国十大人口州中九个州（除佛罗里达）州长落入民主党手中；两院也在50年内第二次一起翻转。

选举过程中，特朗普政府的“地堡心态”愈发显现：党内领袖越将“坏消息”和不同意见视作敌人的攻击，驱动党内“报喜不报忧”的情况愈发严重，而对选情和政情的判断也越来越偏离实际，导致选举资源错配（例如：原本应调往深红州如密西西比的资金，仍被留在误以为有希望胜选的得克萨斯），进一步恶化选情。

最经典的一幕发生在选举当晚：根据媒体描述，选举当晚白宫东厅筹备了胜选派对，准备好了芝乐坊（cheesecake factory）点心，内阁成员、一众幕僚与支持者齐聚现场。东部时间7点过后，选票逐步开出，楼上的特朗普死死盯着福克斯新闻的开票画面，几乎一言不发；楼下的宾客察觉风向不对，也纷纷溜走，跑到市区酒吧借酒消愁。

选举当晚，特朗普曾一度“示弱”，他在选举接受Politico记者的电话采访时曾表示，“我当然会接受选举结果……我们，你知道，期待跟他们（民主党国会议员）合作”，但很快在两天后开除了过去两年的白宫幕僚长苏西・威尔斯（Susie Wiles），将公认立场更为强硬的副幕僚长兼国土安全顾问史蒂芬・米勒（Stephen Miller）扶正。

幕僚长决定我们看到的特朗普行为

白宫幕僚长被认为是整个华府，除了总统以外权力最大的人，他的任命不需要参议院投票通过，平时也援引“行政特权”，作为“总统分身”豁免到国会作证的义务。幕僚长 的核心职权是安排总统的日程：决定谁能见到总统、什么信息被送到总统面前， 而特朗普这样“总是听最后一个人和他说意见”的人，幕僚长则获得极强的影响力。

特朗普的第一任期的执政风格，几乎完全因幕僚长不同而分为两个阶段。2017-2019年没有党派色彩的约翰凯利任幕僚长期间，曾严格管理白宫秩序，禁止女婿库什纳进入白宫，影响对华外交方向。留给人们的“记忆点”也相对少了许多。凯利因太过强势被特朗普开除后，第二任正式幕僚长马克米道思主张不管理总统，而要坚决执行其议程：鼓励人们喝消毒水防新冠，鼓励支持者冲击国会山抗议所谓“选举舞弊”，都发生在他任内。

2024年特朗普再次上任后的幕僚长苏西威尔斯走的是中间路线：她不再直接干预特朗普与核心盟友的沟通，只在重大政策出现意见冲突时，发表对一方有利的意见，让特朗普获得“掌握决定权”的快感。例如去年4月的“解放日”关税落实后，威尔斯在财政部长贝森特和贸易顾问纳瓦罗争执不下时，以“特朗普支持者蓝领阶层会受到伤害”为由，说服总统将关税落实时间延期，腾出时间和外国谈判。虽然特朗普过去两年执政远比第一任期极端，苏西威尔斯仍做了两年的“缓冲器”。

上表：特朗普两次执政时期幕僚长一览

2027-2028: 最后疯狂的两年

即将上任的史蒂芬米勒则是彻头彻尾的异类。如果说过去三任幕僚长只是以不同风格辅佐总统的“秘书长”；史蒂芬米勒则是立场鲜明，试图推动自身反移民议程的“运动家”。

2025年5月20日，特朗普政府移民政策的总设计师斯蒂芬・米勒，把ICE全国50名最高级别的外勤主管召到华盛顿特区。

米勒一进来就把所有人骂得体无完肤。‘你们干得不好。你们是糟糕透顶的领导。’他就是逮着每个人狠批。他对任何人都没有一句好话，士气一下子跌到谷底。斯蒂芬・米勒想把所有人都抓起来。‘你们为什么不去Home Depot？为什么不去7-Eleven？’这位官员复述。

——2025年5月30日《Washington Examiner》

美国移民和海关执法局（ICE）不是特朗普上任后设立的机构，它在2003年时便已成立，负责在美国边境以内地区进行无证移民逮捕和遣返工作。在拜登和第一届特朗普政府时期，ICE共执行了约120万次和150万次任务，奥巴马时期也遣返了近300万人次。

过去16年，被ICE遣返的人主要包括两类：

1. 无证移民因为各种原因被警方逮捕，在核查数据库后发现其身份问题，被移交给ICE。

2. 有严重犯罪记录但并未被羁押者，会由ICE上门逮捕；两者都旨在移除对美国社区安全有威胁的个人。

根据统计口径不同，美国境内现存无证移民数量约落在1300万到2000万人之间。过往的移民执法逻辑，可总结为“他们对美国有威胁，因为恰好是非法移民，因此附带驱逐出境。” 但史蒂芬米勒却对此极度不屑，认为 “驱逐无证移民本身即是目的” 。因此在去年5月的那场训斥后，ICE转变执法方式，开始在无证移民经常前往的商场、社区中心设卡拦截，要求路人出示可以证明自己身份的证件，否则便被送往拘留中心羁押，动辄1至2个月才有机会向法庭申请保释。除此之外，ICE还主动突袭社区、餐厅；从一架面包车上忽然跳下几个蒙面武装人员，将正在用餐或散步的无证移民装车带走。

ICE以极端粗暴的方式，带走社区内已经居住十余年甚至更长时间的邻居，突破了许多美国人的心理预期和道德观念。在ICE活动活跃的社区和街区内，居民开始自发设立“观察组”，为邻居发出预警，或干扰拖慢ICE行动速度。 正如上文所说，ICE过去并不执行类似对抗性任务，从队员到警长都没有类似防暴警那样处理群众运动的经验。 今年1月7日，明尼阿波利斯居民Renee Good在抗议ICE执法人员的过程中，在车内被开枪打死；1月24日同样在明尼阿波利斯，护士Alex Pretti在用手机记录ICE人员执法的过程中被推倒，混乱中Pretti的手机被误认为枪支，致使ICE警察开枪将其打死。

由于担心负面影响扩大，白宫在Pretti护士遇害后指示ICE停止了“鬼子进村”式的扫荡行动，将ICE拉出公众视野直到今天。转而在机场、高速公路休息区等地，通过大数据方式筛查出行人口，“从暗处”将人逮捕。但更令人毛骨悚然的是，米勒在事发后第一时间，竟在缺乏证据的情况下，指控Pretti是国内恐怖分子和“未遂刺客”。并在媒体上公开指控明尼苏达官员“蓄意、故意制造一场叛乱”，更威胁动用《叛乱法》出动联邦军队镇压抗议者活动。

非法移民不好，合法移民好这种老生常谈的问题在于：合法的东西不一定就是好的。我们需要喘口气，需要休息，需要暂停。经过五十年创纪录的移民潮，我们需要一个暂停期。

——米勒于2021年全国保守派学生大会上的讲话

正如米勒真心披露的那样，他之所以反对移民，并非后者会对美国社会治安造成冲击，也不是移民本身是否非法进入，而是反对移民本身。

2024年后的特朗普第二任期内，米勒指示国土安全部取消了17个国家中13个国家的临时保护身份（TPS）：包括仍处在战乱中的海地、阿富汗、缅甸和也门，并获得了最高法院的认可判决，扫清执行的障碍。原本在美获合法身份居住的13国人士，一夜之间变成为非法移民，成为可随时被逮捕的目标。同一时间，政府还终止了包括哈萨克斯坦在内90个国家的全部合法移民申请，理由是来自这些国家的移民“平均领取福利的水平过高”。

虽然中国、香港、台湾并未被列入史蒂芬米勒的“黑名单”中，但华人在留学生和毕业后留美工作人的比例极高。特朗普政府先是给F-1学生签证设定了四年上限（在美国，博士课程通常需要六年或以上时间才能完成），导致不少四年级学生不敢离境。同时，政府还计划对毕业后实习（OPT）和H1-B工作签证征收6万至10万美金不等的附加费，尽管这些政策目前因法院下达的“临时禁令”尚未落实，但已降低不少企业，对工签持有者的招聘意愿。

特朗普第二任期，在外交、军事、关税政策等领域常经历令出多门，甚至朝令夕改的混乱。但在移民领域却出奇连贯严谨，背后正是米勒这位新任幕僚长的“功劳”。 除了是一名“反移民运动家”，米勒同样是极为专业的技术官僚。 他在特朗普第一任期，便通过自己的人事权力，将在反移民圈子共事的盟友安插进国务院系统，试图影响后者的难民政策；他也总是擅长在游说国会立法以外，在现有法律赋予总统的权力中，找到可以单方面推动反移民议程的工具。

但米勒担任幕僚长，事实上掌握行政部门内部的资源分配权后，过去两年对移民权利造成的破坏可能都算不上什么。

以上文提到的H1-B附加费为例，这一政策分别被民主党执政的各州检察长和亲移民NGO团体，上诉到麻省和加州奥克兰联邦地方法院，并被主审法官下达“临时禁令”暂停。在司法部看来，两案如果上诉到第一和第九两个自由派法官占多数的联邦巡回法庭，败诉风险依然很高；而进一步上诉到最高法院，不仅会排挤最高法院的议程，也会占用副总检察长（代表政府的最高级别律师）的时间资源。司法部在和幕僚长评估后，认为应该优先处理白宫宴会厅修建、出生公民权这些总统本人关心的议题，米勒关心的移民议题便会被搁置。而当米勒晋升为幕僚长后，这些议题的优先级就会被重新评估。

除此之外，幕僚长过往被视为总统和国会谈判的“中间人”。由于担心总统否决国会递交的法案造成“白谈”，执政党在参议院的领袖通常会直接将幕僚长加入己方谈判阵容，或在谈判过程中保持密切沟通。在2017年，特朗普曾主动提出给予少年时便入境的非法移民“追梦者”特赦，换取民主党同意加强边境管控；但据已经去世的共和党参议员格雷厄姆回忆说：从协议初步达成，到两党代表被邀请到白宫的两小时内，特朗普立场忽然大变；不少强硬派的共和党议员还被米勒一起叫来白宫，“显然是为了破坏协议”。当米勒从当年的影响者，成为如今的谈判代表，按格雷厄姆话说“只要米勒负责移民谈判，我们就什么都搞不定。”

伴随民主党中期选举的大胜，特朗普选择用任命米勒这样有些挑衅的方式回应，试图用未来两年行政上的“动作”，压过民主党在国会提振的“声量”。正如独立记者Tracy Rigdon评论的那样：“米勒的危险不在于他的夸夸其谈，而在于他把抽象的威权主义变成政府现实的那种有条不紊、关注细节的作风；他在乎的是招聘流程、公务员分类、行政权力和监管监督，”因为他知道革命不会持久，但制度会。”

刚赢下国会的民主党，可以做什么？

书接上文，在美国政治体制中，国会除了掌握立法权，还同时掌握预算权和对行政部门的监督权。但这三者，可能 都无法阻止特朗普政府未来两年，在移民领域可能愈发极端的措施。 首先在立法领域，目前民主党虽控制了参众两院多数，但未达到参议院60票的结束辩论门槛；与此同时，总统掌握对所有法案的否决权，若要推翻否决必须在参众两院各凑齐2/3的票数。换而言之，几乎所有新法案都必须先和参议院共和党党团，以及白宫进行谈判、妥协；无法由民主党人单方面推动。

而预算方面，早在2025年俗称《大而美法案》（One Big Beautiful Bill Act ）的特朗普任内第一个综合支出法案中，已为ICE和边境管理局CBP拨款600亿美元，用于扩增人力、修建羁押设施等用途，直到2029年9月30日。而在今年1月遭美国联邦执法人员击毙的Pretti事件后，共和党更进一步将原本应该每年在年度预算中，逐年划拨给ICE和CBP的日常运营预算共计700亿美元，一次性打包通过，同样也到2029年。换而言之，ICE和CBP等移民执法部门的预算已被提前立法划拨，很难被本届国会左右。至于调查权，国会也只能对行政官员进行强制传召和质询，除非动用弹劾机制，无法直接将后者去职。

但国会并非完全失去制衡能力。每年， 国会仍有年度预算案和《国防授权法案》两个必须通过的法案。 由于否决它们将导致政府直接陷入停摆、大部分军事活动均需中止，因此每年度国会和白宫都会对法案内容进行谈判；两党议员也会在这两部法律中，塞入大量的“夹带条款”，而在野党可通过绑架特朗普政府重视的拨款项目，换取在移民执法上的妥协：例如民主党可以同意拨款建设在华盛顿特区的“凯旋门”，以换取恢复阿富汗、也门两国的免遣返保护并写入《国防授权法案》。在特朗普执政模式下，最终是否接受交易，仍取决于他本人的意志。

白宫官僚和执法者将不再无所顾忌

但对民主党和更广泛移民群体来说，这些技术上可能的制衡，都比不上中期选举展示的民意，以及2028年全面执政的预期，对政府内官僚的震慑。在预测投注网站Polymarket上，民主党候选人将胜选2028年总统的概率，达到历史最高的68%，同时控制参众两院的概率也来到了77%。出身CIA的密歇根民主党参议员斯洛特金（Elissa Slotkin）在出席芝加哥大学的公开活动时表示“支持对涉嫌不法行为的官员进行刑事追诉。”

纵使特朗普声称“要对所有接近白宫100公里的人”都签发刑事特赦令。但特赦终究无法覆盖州层面的刑事起诉。例如明尼苏达州政府可以在2029年之后，以过失杀人罪或谋杀罪起诉开枪的CBP警察；总统的赦免令只适用于联邦层级，不适用于州刑事罪行；倘若届时新上台的是民主党政府，大概率也不会向法院提供“当事人行为得到联邦法律授权，且对履行职责必要”的意见。这样潜在的法律后果，将迫使一线ICE执法人员动用暴力前三思。

对中高层文官而言，接受总统的提前赦免令后，“不得自证其罪”的宪法修正案条款对他们来说就失效了，他们也无法和普通人一样，在国会听证会上行使缄默权。面对国会议员的提问，他们要么需要将来自政府高层的指令和盘托出，要么可能面对不受赦免令保护的新的伪证罪指控。这样到2029年“拿不到任何好处，反而惹一身腥”的预期，会令政府内处理高度政治对抗性议题（如移民遣返、与NGO机构诉讼）的专业人士，衡量风险后离开另谋高就，使特朗普政府推动议程时缺兵少将。

如果说这些间接制衡，能帮助在美移民“少被迫害”， 移民权利获得突破的终极解方，仍是2028年总统大选中，民主党除夺下总统大位外，额外取得4个参议院席次，达成60票可终结议事的绝对多数。 在2028年的参议院地图中，威斯康星和北卡罗莱纳两州的共和党现任候选人立场相对激进，是民主党在类似2024年的环境中都有条件攻克的州份。而另外两席则需从艾奥瓦、佛罗里达、密苏里、堪萨斯、印第安纳、犹他六州中取得；另外如果阿拉斯加州现任参议员丽莎・穆尔科斯基决定退休，则民主党也具备一争的条件。

本届中期选举掀起了自1974年以来最大规模的蓝潮，这样的优势会像2006-2008周期小布什执政时期那样，伴随金融危机爆发进一步扩大；还是像特朗普第一任期的2018-2020周期那样，出现优势减小的钟摆效应，如今还无法预测。但可以肯定的是，大选年的低频率选民和没有明显政党倾向的中间选民投票率会显著上升：如果未来两年政府因执行移民政策爆发更多冲突，甚至重现今年冬天明尼苏达的不幸。就算米勒可以催出基督教民族主义白人的基本盘踊跃投票，也会被更多诉求稳定的中间选民压过。未来两年激烈的移民政策，更可能化作2028民主党更大的优势。

即使民主党止步于58-59席，依然可以在参议院争取到温和立场的参议员支持，发起1986年移民法改革以来，规模最大的一次修订。回望2013年最终无法在众议院通过的移民改革方案，便是由参议院四名温和派民主党人和四名温和派共和党人组成的“八人帮”提出的：其中包括花10-13年时间给予1100万无证移民大赦取得绿卡和国籍通道，取消职业移民EB的国籍上限、取消获得博士学位申请人绿卡的配额限制，以及将H1B工签数量从6.5万提高到最高18万，覆盖了目前在美国不同社会经济背景华人的需求。

移民改革作为美國国会意识形态争斗最激烈的领域，往往需要20-30年才撞上一个修法的窗口。 2008年奥巴马上台时，民主党在参议院获得了刚刚好60席的绝对多数；而美国国内的无证移民积压；中国、印度出生者职业移民积压；都来到“不得不处理”的时刻。但由于当时的民主党南方议员远比今天保守，加上美国正处于金融危机后的高失业率时期，促使奥巴马也倾向优先通过医保法案，错过了移民改革的窗口。到2012年奥巴马再次连任获得授权启动移民改革时，当时国会绝对优势议席已不存在。而如今，修法再次来到20年一遇的机遇期，这或许也是本次中选蓝潮对2000多万在美工作生活，但却未获得确定身份的美移民，最重要的意义。

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